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：本文剖析了城鄉建設用地增減掛鉤政策的內涵、操作方法，闡述了政策的目的和意義，通過分析掛鉤政策的優勢及其存在的問題和隱患，提出在增減掛鉤項目實施過程中，應該協調好城鄉關系，注意保護好農村利益，同時避免為了取得城鎮建設用地指標，只注重耕地數量而忽視耕地質量保護現象發生。關鍵詞：增減掛鉤利弊城鄉建設用地為了貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定）)（國發［2004]28號，以下簡稱《決定）))，推進土地集約節約利用，促進城鄉統籌發展，國土資源部2005年研究制定了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資[2005]207號，以下簡稱《意見）)）以及《關于天津等五省（市）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》（國土資［2006］269號，以下簡稱《批復》），并在天津、浙江、江蘇、安徽、山東等省展開了試點工作。本文對增減掛鉤的內涵、操作方法和過程等進行深層分析，研究政策在實施過程中的利弊，試圖讓政策明晰化，為其在具體實施工作中的把握提供參考。
一、城鄉建設用地增減掛鉤政策的基本認識1．增減掛鉤內涵城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。2．增減掛鉤的操作方法依據土地利用總體規劃、農村建設用地整理規劃和項目區規劃等，對項目區內村莊撤并和用地布局的調整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設用地進行調整利用，并將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標［l]，用于農村居民點和城鎮建設?！皰煦^”實行先安置再拆遷，先使用規劃周轉指標再歸還，是一個動態的過程。掛鉤周轉指標按照農村居民點和農村工礦廢棄地等、農村建設用地整理形成的耕地面積等量核定，項目區內使用掛鉤周轉指標的建設用地報批實行項目區內建設用地總量和耕地面積雙控制，即項目區內報批建設占用耕地規模不得超過經核定批準使用的掛鉤周轉指標規模，項目區內報批建設用地總規模不得超過農村建設用地減少的總規模，以最終實現項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少[2］。3．增減掛鉤政策的深層分析仔細分析國土資源部提出的這項政策，可以發現工作的重點落在“城鎮建設用地增加，農村建設用地減少”這一個關鍵點上。由于目前城鎮建設用地指標普遍緊張，各地試點的工作目的都比較明確：為城鎮建設用地尋找空間。這項政策的提出，把目前進行的農村居民點整理、廢棄工礦整理等農村建設用地相關工作聯系了起來，并且吻合了地方的需求。那么重點就落在了農村建設用地整理上面，因為這是增加城鎮建設用地指標的落點。我國農村建設用地整理的基本動力來自兩個方面：一是政府出于保護耕地、集約用地的需要，對農村的建設用地進行整理；二是逐步富裕起來的農村對生活與生產環境提出了更高的要求。農村建設用地由農村居民點用地、農村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場組成。但是由于后面兩種數量有限和操作相對簡單，加上近年來已經進行的復墾整理工作，因而隨著農村經濟的轉型和農村建設用地整理工作的開展，已經逐漸缺乏后續的發展空間，未來農村建設用地整理的空間主要在居民點用地。農村居民點整理的潛力來自下面幾個方面：①農村宅基地超國家標準面積形成的潛力；②廢棄建筑物壓占土地形成的潛力；③由于村莊建設缺乏規劃，村莊內部存在許多空閑地；④農村居民點內存在零星農用地；⑤部分村莊搬遷而形成的整理潛力。從農村建設用地的整理動力、組成、潛力幾個方面看，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的關鍵在農村居民點的整理上面，實際上就是城鎮建設用地增加和農村居民點用地減少的問題。這項工作牽涉到很多方面，因而就有很多的利弊問題。
二、掛鉤政策的優勢1．規范我國農村城鎮化進程，調控土地和人口城鎮化的過程目前，我國正處于城鎮化的高峰期，容易出現快而亂的現象，事實上全國各地已經出現不少這樣的情況。城鎮化過程中容易出現土地城鎮化了，但是人留在農村；或者人跑進城里了，但是農村還留有居住的地方。這就是一個城鎮化過程不合理的現象。通過城鄉建設用地增減掛鉤，把擬復墾整理的地塊和擬用于城鎮建設的地塊包含在一個項目區，這樣農村城鎮化相當于有了一個對口的地方，是有方向的城鎮化。由于是先建再拆（整理），在這個過程中人口和土地是同步城鎮化的，而且是配套的，城鎮化多少土地，就城鎮化多少人口。所以通過這個途徑，可以一定程度上調控目前城鎮化進程中的問題。2．有利于城鄉統籌發展，推動社會主義新農村建設通過掛鉤政策的實施，可以使分散的農村居民點從自然形態向規劃形態轉變，引導農民有序進城，引導村莊聚并。通過政策的落實，可以將鄉村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，不僅推進了村鎮基礎設施及農村環境衛生整治還改善了居民的居住條件131。同時把城鄉放在一個項目區內考慮，首先就避開了傳統的城鄉界線的問題，一定程度上消除了行政的影響，可以減少工作中的一些障礙（不管是行政區劃上還是在農民工作上）。這樣有利于統籌安排城鄉工作，有利于城鄉統籌發展和推進社會主義新農村建設。3．優化土地結構，提高土地利用集約度目前我國的居民點的一個顯著特點是多、散、亂，布局和結構不合理。過去農村居民點整理往往跟著項目走，滿足項目用地的要求岡。這種模式下整理的目的主要是項目的需要，如新增多少耕地、聚并多少村莊等，往往不把整個區域的用地結構和土地資源的優化作為重點，留下許多生態環境問題。通過城鄉建設用地增減掛鉤，農村居民點整理就在土地利用總體規劃的控制之下，從而能夠協調各項工作，減少遺留問題。另外，由于是有計劃的拆建，農村居民點會朝著越來越集中的方向發展；同時耕地和基本農田中的一些居民點會拆除，會相對越來越集中和成片。通過掛鉤政策的實施可以在一定程度上改變居民點“多、散、亂”的特點，使耕地和基本農田成片分布，達到優化土地結構和提高土地利用集約度的效果。4．縮減農村建設用地，為地方經濟和城鎮建設爭取到發展空間這項政策的主要目的，就是要在建設用地總量不變的前提下尋找城鎮建設用地指標。隨著我國的經濟發展和城鎮建設，耕地越來越少，城鎮建設用地的供給越來越緊張，如何在保證耕地的前提下挖掘城鎮建設用地，成為亟待解決的問題。而城鄉建設用地增減掛鉤政策，其目標是“建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合這個要求。通過減少農村建設用地，為城鎮建設和經濟發展“結余”出建設用地指標；條件好的地方，還有可能增加耕地。
三、掛鉤政策中存在的問題和隱患1．過分追求建設用地指標，忽略了優化用地結構、提高耕地質量等工作許多地方出現對周轉指標的關注度太高，期望值過大現象[5]。地方上一些試點地區對于指標的理解和國土資源部的要求是一致的，但是也有一些試點地區過分關注周轉指標，似乎周轉指標是一切工作的重點?？h市政府積極通過整理爭取建設用地指標，先拆后建的現象普遍存在[1]。由于工作沒有按照要求進行，趨于片面，必然導致優化用地結構、提高耕地質量的工作得不到很好的進行。2．整理出來的耕地質量存在問題耕地的占用和補充之間不僅要達成數氧平衡，還要做到質量平衡。然而實際工作中，許多地方只注重耕地數量平衡，出現了“占優補劣”的問題（即城鎮建設占用的多是土壤肥力高的優質耕地，通過整理農村建設用地補充的耕地多是土壤條件較差的劣質耕地），雖然實現了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量，使耕地隱性減少131。這與這項政策的“耕地面積不減少、質量不降低”相矛盾。3．性質不同的兩個區域在一起，產生利益的偏向在目前我國城鄉二元結構的條件下，把城鎮和農村兩個行政級別和性質不同的區域放在一個項目區，似乎是消除了行政上的影響，但是我國長期形成了城市和農村的區別，國家政策長期偏向城市，已經成為一個思維導向，當城市和農村發生利益沖突時，利益總是偏向城市。在一個項目區內，本來需要兩個行政區協商的事情變成為在項目區內解決，農村的利益容易受到侵犯。4．城市擴張的外部性仍然留在農村我國的城市化過程中，城市在不斷擴張，不斷占用城市周邊的農村土地。但是城市建設卻總是停留在城市內部，對于因擴張而造成的外部性影響—對農村的用地布局、農地生產能力、農村生態等的影響，幾乎很少關心。成立城鄉建設用地增減掛鉤項目區，似乎是把外部性內部化，然而項目區仍然是分為農村和城鎮的，而且目標是增加城鎮建設用地，雖然也要優化農村用地布局和結構，保證耕地數量和質量，但城市擴張的外部性仍然存在，只要目前城鄉二元結構存在，這個問題總會存在。5．農民和農村的權益得不到保障首先，從居民點的整理來看，國家規定農村居住用地不得超過150平方米，但是很多以前建造的房屋事實上都超過了這個標準，而這個超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。超過的這部分怎么處理，是否應給予補償以及如何制定補償的標準，《決定》、《意見》和《批復》都沒有說明。其次，“建新”除了把一
匿名 2021-08-21 12:12
一、城鄉建設用地增減掛鉤政策的基本認識1．增減掛鉤內涵城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。2．增減掛鉤的操作方法依據土地利用總體規劃、農村建設用地整理規劃和項目區規劃等，對項目區內村莊撤并和用地布局的調整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設用地進行調整利用，并將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標［l]，用于農村居民點和城鎮建設。“掛鉤”實行先安置再拆遷，先使用規劃周轉指標再歸還，是一個動態的過程。掛鉤周轉指標按照農村居民點和農村工礦廢棄地等、農村建設用地整理形成的耕地面積等量核定，項目區內使用掛鉤周轉指標的建設用地報批實行項目區內建設用地總量和耕地面積雙控制，即項目區內報批建設占用耕地規模不得超過經核定批準使用的掛鉤周轉指標規模，項目區內報批建設用地總規模不得超過農村建設用地減少的總規模，以最終實現項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少[2］。3．增減掛鉤政策的深層分析仔細分析國土資源部提出的這項政策，可以發現工作的重點落在“城鎮建設用地增加，農村建設用地減少”這一個關鍵點上。由于目前城鎮建設用地指標普遍緊張，各地試點的工作目的都比較明確：為城鎮建設用地尋找空間。這項政策的提出，把目前進行的農村居民點整理、廢棄工礦整理等農村建設用地相關工作聯系了起來，并且吻合了地方的需求。那么重點就落在了農村建設用地整理上面，因為這是增加城鎮建設用地指標的落點。我國農村建設用地整理的基本動力來自兩個方面：一是政府出于保護耕地、集約用地的需要，對農村的建設用地進行整理；二是逐步富裕起來的農村對生活與生產環境提出了更高的要求。農村建設用地由農村居民點用地、農村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場組成。但是由于后面兩種數量有限和操作相對簡單，加上近年來已經進行的復墾整理工作，因而隨著農村經濟的轉型和農村建設用地整理工作的開展，已經逐漸缺乏后續的發展空間，未來農村建設用地整理的空間主要在居民點用地。農村居民點整理的潛力來自下面幾個方面：①農村宅基地超國家標準面積形成的潛力；②廢棄建筑物壓占土地形成的潛力；③由于村莊建設缺乏規劃，村莊內部存在許多空閑地；④農村居民點內存在零星農用地；⑤部分村莊搬遷而形成的整理潛力。從農村建設用地的整理動力、組成、潛力幾個方面看，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的關鍵在農村居民點的整理上面，實際上就是城鎮建設用地增加和農村居民點用地減少的問題。這項工作牽涉到很多方面，因而就有很多的利弊問題。
二、掛鉤政策的優勢1．規范我國農村城鎮化進程，調控土地和人口城鎮化的過程目前，我國正處于城鎮化的高峰期，容易出現快而亂的現象，事實上全國各地已經出現不少這樣的情況。城鎮化過程中容易出現土地城鎮化了，但是人留在農村；或者人跑進城里了，但是農村還留有居住的地方。這就是一個城鎮化過程不合理的現象。通過城鄉建設用地增減掛鉤，把擬復墾整理的地塊和擬用于城鎮建設的地塊包含在一個項目區，這樣農村城鎮化相當于有了一個對口的地方，是有方向的城鎮化。由于是先建再拆（整理），在這個過程中人口和土地是同步城鎮化的，而且是配套的，城鎮化多少土地，就城鎮化多少人口。所以通過這個途徑，可以一定程度上調控目前城鎮化進程中的問題。2．有利于城鄉統籌發展，推動社會主義新農村建設通過掛鉤政策的實施，可以使分散的農村居民點從自然形態向規劃形態轉變，引導農民有序進城，引導村莊聚并。通過政策的落實，可以將鄉村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，不僅推進了村鎮基礎設施及農村環境衛生整治還改善了居民的居住條件131。同時把城鄉放在一個項目區內考慮，首先就避開了傳統的城鄉界線的問題，一定程度上消除了行政的影響，可以減少工作中的一些障礙（不管是行政區劃上還是在農民工作上）。這樣有利于統籌安排城鄉工作，有利于城鄉統籌發展和推進社會主義新農村建設。3．優化土地結構，提高土地利用集約度目前我國的居民點的一個顯著特點是多、散、亂，布局和結構不合理。過去農村居民點整理往往跟著項目走，滿足項目用地的要求岡。這種模式下整理的目的主要是項目的需要，如新增多少耕地、聚并多少村莊等，往往不把整個區域的用地結構和土地資源的優化作為重點，留下許多生態環境問題。通過城鄉建設用地增減掛鉤，農村居民點整理就在土地利用總體規劃的控制之下，從而能夠協調各項工作，減少遺留問題。另外，由于是有計劃的拆建，農村居民點會朝著越來越集中的方向發展；同時耕地和基本農田中的一些居民點會拆除，會相對越來越集中和成片。通過掛鉤政策的實施可以在一定程度上改變居民點“多、散、亂”的特點，使耕地和基本農田成片分布，達到優化土地結構和提高土地利用集約度的效果。4．縮減農村建設用地，為地方經濟和城鎮建設爭取到發展空間這項政策的主要目的，就是要在建設用地總量不變的前提下尋找城鎮建設用地指標。隨著我國的經濟發展和城鎮建設，耕地越來越少，城鎮建設用地的供給越來越緊張，如何在保證耕地的前提下挖掘城鎮建設用地，成為亟待解決的問題。而城鄉建設用地增減掛鉤政策，其目標是“建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合這個要求。通過減少農村建設用地，為城鎮建設和經濟發展“結余”出建設用地指標；條件好的地方，還有可能增加耕地。
三、掛鉤政策中存在的問題和隱患1．過分追求建設用地指標，忽略了優化用地結構、提高耕地質量等工作許多地方出現對周轉指標的關注度太高，期望值過大現象[5]。地方上一些試點地區對于指標的理解和國土資源部的要求是一致的，但是也有一些試點地區過分關注周轉指標，似乎周轉指標是一切工作的重點?？h市政府積極通過整理爭取建設用地指標，先拆后建的現象普遍存在[1]。由于工作沒有按照要求進行，趨于片面，必然導致優化用地結構、提高耕地質量的工作得不到很好的進行。2．整理出來的耕地質量存在問題耕地的占用和補充之間不僅要達成數氧平衡，還要做到質量平衡。然而實際工作中，許多地方只注重耕地數量平衡，出現了“占優補劣”的問題（即城鎮建設占用的多是土壤肥力高的優質耕地，通過整理農村建設用地補充的耕地多是土壤條件較差的劣質耕地），雖然實現了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量，使耕地隱性減少131。這與這項政策的“耕地面積不減少、質量不降低”相矛盾。3．性質不同的兩個區域在一起，產生利益的偏向在目前我國城鄉二元結構的條件下，把城鎮和農村兩個行政級別和性質不同的區域放在一個項目區，似乎是消除了行政上的影響，但是我國長期形成了城市和農村的區別，國家政策長期偏向城市，已經成為一個思維導向，當城市和農村發生利益沖突時，利益總是偏向城市。在一個項目區內，本來需要兩個行政區協商的事情變成為在項目區內解決，農村的利益容易受到侵犯。4．城市擴張的外部性仍然留在農村我國的城市化過程中，城市在不斷擴張，不斷占用城市周邊的農村土地。但是城市建設卻總是停留在城市內部，對于因擴張而造成的外部性影響—對農村的用地布局、農地生產能力、農村生態等的影響，幾乎很少關心。成立城鄉建設用地增減掛鉤項目區，似乎是把外部性內部化，然而項目區仍然是分為農村和城鎮的，而且目標是增加城鎮建設用地，雖然也要優化農村用地布局和結構，保證耕地數量和質量，但城市擴張的外部性仍然存在，只要目前城鄉二元結構存在，這個問題總會存在。5．農民和農村的權益得不到保障首先，從居民點的整理來看，國家規定農村居住用地不得超過150平方米，但是很多以前建造的房屋事實上都超過了這個標準，而這個超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。超過的這部分怎么處理，是否應給予補償以及如何制定補償的標準，《決定》、《意見》和《批復》都沒有說明。其次，“建新”除了把一部分原來為居住點的村莊發展成為聚居區外，還需要占用一部分耕地。建新地塊一般是在城鎮建設規劃區內，否則就沒有意義，這里涉及到兩個問題。第一個是，農用地通過“建新”成為了建設用地，這個占用的耕地在后面的復墾中又通過新增的耕地補回來。這兩個地塊是兩塊不同的地塊，而且還有耕地變為建設用地。與此相對應的土地變更登記和農用地轉用手續辦理與否，《決定》、《意見》和《批復》都沒有規定。在此問題上，如果地方政府操作不當，很容易侵犯農民和農村的權益。第二個是，建新區在城鎮建設的規劃區，項目完成時就是城鎮建設用地，屬于國有。通過城鄉建設用地增減掛鉤保持不變的僅僅是農用地和建設用地的總量，不是集體土地和國有土地的總量[6]。這又涉及到集體土地征用的問題，由于是在一個項目區內，而且重點是建設用地總量不變，地方政府在操作過程中亦易犯錯誤。另外，由于掛鉤項目通常是跨區域項目，必須依靠政府強力的行政手段來支持才能順利完成。然而在中國的現實條件下，比較容易忽視民眾的意愿。民眾祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態，他們是否愿意搬遷，是否愿意家園環境改變，是應該考慮的。依靠行政規劃
匿名 2021-08-21 12:45
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(二)在對農村三間平房內部構造有了一定程度的了解之后，我們再來看看農村三間平房的外觀效果圖。這張農村三間平房設計圖為我們帶來的是一款典型的陜北地區的農村三間平房設計圖例:合圍的院落設計、小幅度的屋檐與外露的陽臺，正好契合陜北地區干旱少雨的特點。優越的地理位置，四周便利的交通與平房模式的設計帶來了充足的熱招與新鮮空氣。
(三)這張農村三間平房設計圖為我們帶來的是一款現代簡約風格的農村三間平房設計圖例:簡約大氣的農村三間平房設計，現代新興玻璃材質的大量運用，通透感十足。條紋狀的現代外墻材料，規整的邊角處理，極富現代時尚美感。
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